A. GİRİŞ
İdarenin varlığı ve işlemlerini yürütebilmesinin zorunlu unsurlarından biri, şüphesiz ki idari işlemlerin hukuka uygunluğu karinesidir. Zira, bu karineye dayanarak idare, herhangi bir yargı merciinin hukuka uygunluk denetiminden geçmeksizin ihdas ettiği işlemlerin icra edilmesini sağlayabilir.
Yine, kuvvetler ayrılığı ilkesinin doğal bir sonucu olarak, yürütme organının, dolayısıyla idarenin, yargı organının izni yahut icazetine ihtiyaç duymaksızın, tek taraflı olarak işlem tesis edebilmesi ve tesis ettiği işlemi, kamu gücü kullanarak icra edebilmesi gerekmektedir. Ancak diğer yandan, Anayasanın 125. Maddesi uyarınca İdare’nin her türlü eylem ve işlemi, yargı denetimine tabidir. Nitekim, ideal bir hukuk devletinde de idare, kuruluşu ve işleyişinde yasaya dayanmak mecburiyetindedir.
İdari işlemler, hukuka uygunluk karinesinden yararlanmaları sebebiyle, tesis edildikleri andan itibaren, idarece geri alınana yahut mahkeme kararıyla iptal edilene dek yürürlükte kalmaya devam ederler. Bunun istisnasını ise, İdari Yargılama Usulü Kanunun 27. Maddesinde düzenlenen “Yürütmenin Durdurulması” kararları oluşturmaktadır.
B. KAVRAM
Yürütmenin durdurulması kararları, idari işlemin kanunilik ve hukuka uygunluk niteliğini askıya alarak işlemin uygulanmasını erteleyen nitelikteki ara kararlardır. Yürütmenin durdurulması kararı ile, hukuka aykırılığı iddia olunan ve uygulanması halinde telafisi zor veya imkânsız zararlar doğurabilecek olan idari işlemlerin icrası, nihai karara kadar ertelenir yahut durdurulur.
İYUK’un 27. Maddesi, idari yargı mercilerinde ilk derece olarak görülen dosyalar kapsamında verilebilecek yürütmenin durdurulması kararlarını düzenlemekte iken, İYUK madde 52 ise istinaf ve temyiz aşamalarında verilebilecek yürütmenin durdurulması kararlarını düzenler.
Bu çalışma kapsamında hem ilk derece yargılamalarında, hem de istinaf ve temyiz aşamasında verilebilecek yürütmenin durdurulması kararları incelenecektir.
1. İLK DERECE YARGILAMASINDA YÜRÜTMENİN DURDURULMASI
Bir idari işlemin iptali istemiyle idare mahkemeleri nezdinde dava açılması, dava konusu idari işlemin yürütmesini durdurmaz. Ancak, İYUK madde 27 uyarınca, yürütmenin durdurulması talebiyle açılan iptal davalarında, idari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması ve idari işlemin açıkça hukukaaykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda, mahkemece işlemin yürütmesinin durdurulmasına karar verilebilir.
İlgili kanun maddesinin ikinci fıkrasının ilk cümlesi aynen şöyledir:
“Danıştay veya idari mahkemeler, idari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda, davalı idarenin savunması alındıktan veya savunma süresi geçtikten sonra gerekçe göstererek yürütmenin durdurulmasına karar verebilirler.”
Görüldüğü üzere, yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi için hem idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması, hem de idari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması şartlarının birlikte gerçekleşmesi gerekmektedir.
Burada belirtmek gerekir ki, iptal davasından bağımsız şekilde salt yürütmenin durdurulması talebiyle dava açılması da mümkün değildir. Zira yürütmenin durdurulması kararı, niteliği gereği esas hakkında nihai bir hüküm kuruluncaya kadar geçerli olan, geçici, tedbir niteliğinde kararlar olup esasa ilişkin nihai karar niteliğini haiz değildir. Bu nedenle, yürütmenin durdurulması talebi, ancak dava konusu işlemin iptali istemiyle açılan davalarda, esas hakkındaki istemle birlikte ileri sürülebilir.
i. Şartları
Yürütmenin Durdurulması Davacı Tarafından Talep Edilmiş Olmalıdır.
Yukarıda açıklandığı üzere, iptal davasına konu edilen bir idari işlemin icrası, salt dava açılmış olması nedeniyle durmaz yahut askıya alınmış olmaz.
Yargılama sonucunda esas hakkında nihai hüküm verilinceye kadar işlemin icrasının askıya alınması için davacının talep etmiş olması ve diğer şartların da gerçekleşmesi koşuluyla mahkemece verilecek bir ara karar ile yürütmenin durdurulmasına karar verilebilir.
İdari yargılamalar her ne kadar kamu hukuku ilkelerine tabi olsa da, mahkemece dava dilekçesi ile talep edilmemiş olan bir konuda karar vermesi mümkün değildir. Keza, Danıştayın yerleşik içtihatları uyarınca da idari yargılama usulünde taleple bağlılık ilkesi meridir.
“İdare hukukunun yerleşik içtihatlarından olan “taleple bağlılık” ilkesi uyarınca, idari yargı mercilerinde açılan davalarda, İdare Mahkemeleri davacının talep sonucu ile bağlı olup, Mahkemece istemin genişletilmesi, daraltılması veya talep edilmeyen bir konuda karar verilmesi mümkün değildir.” (Danıştay 13. Dairesi E: 2011/ 2401 K: 2017 / 1632)
Bunun yanında, esasen medeni yargılama hukukunda geçerli olan iddia ve savunmanın genişletilmesi yasağının idari yargılama usulünde de uygulama alanı bulup bulmayacağı ise tartışmalıdır. İYUK’un 20. maddesi uyarınca her ne kadar idari yargılamalarda re ’sen araştırma ilkesi geçerli ise de 16. Maddenin 4. Fıkrasında belirtildiği üzere “Taraflar, sürenin geçmesinden sonra verecekleri savunmalara veya ikinci dilekçelere dayanarak hak iddia edemezler.”
Ancak, öğretide ifade edildiği üzere, idari yargılama hukukunda iddia ve savunmanın genişletilmesi veya değiştirilmesi yasağı, yalnızca talep sonucuyla sınırlı olup, yeni vakıaların ileri sürülmesine engel değildir.
Dolayısıyla, yürütmenin durdurulması talebinin süresi içerisinde verecekleri dilekçelerde ileri sürülmesinin zorunlu olduğu kabul edildiğinde, yürütmenin durdurulması talebi bulunmayan davalarda mahkemece resen yürütmenin durdurulması kararı verilmesi mümkün değildir.
Dava Konusu İdari İşlem Açıkça Hukuka Aykırı Olmalıdır.
İdari Yargılama Usulü Kanununun 27. Maddesinin 2. Fıkrasında açıkça belirtildiği üzere, iptal davasına konu işlem hakkında yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi için, idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması gerekmektedir.
Kanunda her ne kadar işlemin “açıkça hukuka aykırı olması” deyimi kullanılmış ise de, doktrinde bu deyimin, işlem hakkında iptal kararı verilebilmesi için gerekli olan hukuka aykırılıktan farklı olarak değerlendirilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.
Nitekim, yürütmenin durdurulması talebiyle açılan iptal davalarında, dava dilekçesi ve eklerinden dava konusu işlemin hukuka aykırı olduğu açıkça anlaşılıyor ise, diğer şartların da gerçekleşmesi durumunda mahkemece yürütmenin durdurulması kararı verilebilir.
Burada “açıkça hukuka aykırılık” deyiminden anlaşılması gereken, işlemin hukuka aykırılığı hususunda ortaya çıkan “sakatlık kuşkusu” olmalıdır.7 Yani, esas hakkında nihai kararın verilmesi için mahkemece yapılması gerekli araştırma ve değerlendirmeler yapılmaksızın işlemin sakatlığı ile ilgili şüphe duyulması halinde, yürütmenin durdurulması kararının verilebileceği kabul edilmelidir.
Dava Konusu İşlemin Uygulanması Durumunda Telafisi Güç veya İmkânsız Zararlar Meydana Gelecek Olmalıdır.
Yargılama esnasında mahkemece yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi için gerekli bir diğer şart ise, iptal davasına konu idari işlemin uygulanması durumunda telafisi güç veya imkânsız zararların meydana gelecek olmasıdır.
Bir örnek ile açıklamak gerekirse; Belediye tarafından bir binanın yıkımına karar verilmiş olması halinde, işbu kararın uygulanması ile oluşacak zarar geri döndürülemez nitelikte, diğer bir deyişle telafisi güç veya imkânsız olduğundan, söz konusu idari işlemin iptal davasına konu edilmesi halinde, diğer şartların da gerçekleşmesi koşuluyla mahkemece yürütmenin durdurulmasına karar verilebilir.
Açık hukuka aykırılık ve telafisi güç veya imkânsız zararların doğması şartları, İYUK madde 27’de açıkça düzenlenmiş olmakla birlikte, bu şartların kaynağını AY madde 125 oluşturmaktadır. Mezkûr maddenin 5. Fıkrası şöyledir: “İdarî işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması ve idarî işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda gerekçe gösterilerek yürütmenin durdurulmasına karar verilebilir.”
İdarenin Savunması Alınmalıdır.
İYUK 27 düzenlemesi uyarınca ana kural, yürütmenin durdurulması kararının idarenin savunması alındıktan sonra verilmesidir. Ancak ilgili düzenlemede “uygulanmakla etkisi tükenecek olan” idari işlemlerin yürütmesinin, idarenin savunması alındıktan sonra yeniden karar verilmek üzere, idarenin savunması alınmaksızın da durdurulabileceği belirtilmiştir.
Örneğin, yıkım kararları, faaliyetten men kararları, ruhsat iptali gibi idari işlemlerde işlemin açık hukuka aykırılığı ve uygulanması halinde telafisi güç yahut imkânsız zararların doğabileceği mahkemece dava dilekçesi ve eklerinin incelenmesi sonucu takdir edilirse, yürütmenin durdurulması kararı idarenin savunması alınmaksızın da verilebilir.
Bunun istisnası da ilgili düzenlemenin devam eden hükümlerinde düzenlendiği üzere, kamu görevlileri hakkında tesis edilen atama, naklen atama,görev ve unvan değişikliği, geçici veya sürekli görevlendirmelere ilişkin idari işlemlerdir. Yasal düzenleme uyarınca bu idari işlemler, uygulanmakla etkisi tükenecek idari işlemlerden sayılmaz.
Dolayısıyla bu işlemlerin iptali istemiyle açılan davalarda yürütmenin durdurulması için idarenin savunması alınması yahut savunma için verilen sürenin geçmesi zorunludur.
Mahkemece Davacıdan Teminat Talep Edilebilir.
İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 27. maddesinin 6. fıkrası uyarınca, yürütmenin durdurulması kararları kural olarak teminat karşılığı verilir. Ancak durumun gereklerine göre teminat aranmayabilir. Bunun yanında idareden ve adli yardımdan yararlanan kimselerden teminat alınmayacağı da mezkûr düzenlemede hükme bağlanmıştır.
ii. İtiraz Yolu
İdari Yargılama Usulü Kanununun 27. Maddesinin ilk hali itibarıyla, yürütmenin durdurulması kararları kesin olarak verilmekte ve bu kararlara karşı itiraz yolu öngörülmemektedir. 3622 sayılı kanun ile maddede yapılan değişiklik ile, 1990 yılında yürütmenin durdurulması kararına karşı itiraz yolu açık hale gelmiştir.
27. maddenin 7. Fıkrası uyarınca; yürütmenin durdurulması talepleri hakkında verilen kararlara karşı, kararın tebliğinden itibaren 7 gün içinde, bir defaya mahsus olmak üzere itiraz yoluna başvurulabilir.
İdare ve vergi mahkemeleri ile tek hakim tarafından verilen kararlarakarşı Bölge İdare Mahkemelerine, Bölge İdare Mahkemesince verilen kararlara karşı en yakın bölge idare mahkemesine, Danıştay Dava Dairelerince verilmişse konusuna göre İdari veya Vergi Dava Daireleri Kurullarına itiraz edilebilir.
İtiraz edilen mercii, önüne gelen dosya hakkında 7 gün içerisinde karar vermek zorundadır.
Yürütmenin durdurulması kararına karşı itirazlar hakkında verilen kararlar kesindir ve aynı sebeplere dayanılarak ikinci kez yürütmenin durdurulması isteminde bulunulamaz.
Yine, açık kanun hükmü gereği ivedi yargılama usulünde Yürütmenin durdurulması talebine ilişkin olarak verilecek kararlara itiraz edilemez.
iii. Kararın Sonuçları ve İdarenin Sorumluluğu
İdari Yargılama Usulü Kanununun 28. Maddesi uyarınca, tıpkı esas hakkında verilen mahkeme kararlarında olduğu gibi, yürütmenin durdurulması kararlarının icaplarına göre idare, gecikmeksizin işlem tesis etmeye veya eylemde bulunmaya mecburdur.
28. Madde uyarınca, idarenin mahkemece verilen yürütmenin durdurulması kararını uygulamaması halinde idare aleyhine tazminat davası açılabilir ve bu davalar, kamu görevlisinin kusurundan kaynaklansa dahi ancak idare aleyhine, idare mahkemelerinde açılabilir.
Anayasada ve Yasada yer alan emredici kurallar karşısında idarenin, maddi ve hukuki koşullara göre uygulanabilir nitelikte olan bir yargı kararını aynen ve gecikmeksizin uygulamaktan kaçınmasının, 'ağır hizmet kusuru' oluşturacağı, Danıştay’ın yerleşik içtihatlarında da zikredilmektedir. (Danıştay İDDK T: 22/04/2014 E:2011/1088 K:2014/1787)
Niteliği itibarıyla yürütmenin durdurulması kararları, dava konusu idari işlemin icrasını, bütün sonuçlarıyla birlikte askıya alır.
Örnek vermek gerekirse, idarece tesis edilen bir göreve son verme kararının iptali ve işlemin yürütmesinin durdurulması talebiyle açılan iptal davasında mahkemece yürütmenin durdurulmasına karar verilmesi halinde, davacı dava sonuna yahut yürütmenin durdurulması hakkında başkaca karar verilene kadar görevde kalacağı gibi, maaş ve bütün yan hakları dahil özlük haklarından da mahrum kalmayacaktır.
Bu husus aşağıdaki Danıştay kararında da detaylıca açıklanmıştır:
“Bir iptal davasında verilmiş bulunan yürütmenin durdurulması kararlarının, henüz ortada iptal kararı bulunmadığı halde, iptali istenen işlemi ve ona bağlı işlemleri durduran ve geriye yürüyen sonuçlar doğuran, başka bir anlatımla işlemin tesis edildiği tarihten önceki hukuki durumun geçerliliğini sağlayan kararlardan olduğu ve bu özellikleri nedeni ile iptal kararları ile aynı nitelikte olan kararlardan bulunduğu yolundaki idare hukuku ilkesi göz önüne alınacak olursa, bunun, bu yönden de bir hukuksal zorunluluk halini aldığı ortaya çıkar.
Bu durumda, haklarında tesis edilen, göreve son verme, görevden çekilmiş sayılma, ya da benzeri işlemlerin yürütmenin durdurulması kararı ile, durdurulması üzerine, görevine döndürülen memurlara fiilen görev yapmadıkları döneme ait özlük haklarının ödenmesi gerektiğine oy çokluğu ile karar verildi.” (Danıştay 1. D. T:21.06.1983 E: 983/116 K: 983/144)
2. İSTİNAF VE TEMYİZ İSTEMLERİNDE YÜRÜTMENİN DURDURULMASI
İYUK madde 27 uyarınca idari işlemin iptali istemiyle dava açılmasının işlemin yürütmesini durdurmayacağı gibi, mahkeme kararına karşı istinaf veya temyiz yoluna başvurulması da yargı kararının yürütülmesini durdurmaz. Ancak, 27. Madde düzenlemesine benzer olarak, teminat karşılığında bu kararların yürütülmesinin durdurulmasına karar verilebilir.
Madde metninde açıkça, idareden ve adli yardımdan yararlananlardan teminat istenmeyeceği ve iptal davalarında teminat istenmeyebileceği düzenlenmiştir.
27. madde kapsamında verilen yürütmenin durdurulması kararlarından farklı olarak, mahkemece verilen kararın yürütülmesinin durdurulması kararları kesin olarak verilir. Bir başka deyişle bu kararlara karşı itiraz yolu kapalıdır.
Yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi için gerekli şartlar bakımından ise, davanın reddine ilişkin kararların istinaf yahut temyizi ile ilgili olarak açılan davalarda, dava konusu işlem hakkında yürütmenin durdurulması verilmesi, 27. Maddedeki şartların varlığına bağlıdır.
Buna karşılık, davanın kabulü kararına karşı idarece istinaf yahut temyiz yoluna başvurulması halinde yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi için ise kanunda herhangi bir şart öngörülmemiştir. İptal davalarında, dava konusu işlemi tesis eden her zaman idare olduğundan, davalı konumunda daima idare yer alır. Dolayısıyla davanın kabulü kararına karşı kanun yolu başvurusunu yapacak olan taraf daima davalı idaredir.
Bu noktada, kanaatimce, davacı konumunda olan gerçek veya tüzel kişiler tarafından kanun yolu başvurusunda talep edilecek yürütmenin durdurulması kararları bakımından İYUK madde 27’de sayılan şartların aranması, bunun karşısında davalı idarenin kanun yolu başvurusunda bu şartların aranacağının düzenlenmemiş olması, silahların eşitliği ilkesine aykırılık teşkil etmektedir.
Nitekim işlemi tek taraflı olarak, muhatabın onayı yahut rızası gerekmeksizin tesis eden ve tesis ettiği işlemin icrasını sağlamak için kamu gücü kullanan idare karşısında korunması gereken taraf idari işlemin muhatabı olan gerçek ve tüzel kişiler iken, İYUK madde 52 düzenlemesi idareye adeta bir imtiyaz tanımaktadır.
Kaldı ki, davanın reddi kararlarına karşı yapılan kanun yolu başvurularında talep edilen yürütmenin durdurulması kararları yine idari işlemin yürütmesinin durdurulmasına ilişkin iken, davanın kabulü kararına karşı yapılan kanun yolu başvurularında yürütmenin durdurulması talebi, mahkeme kararının yürütülmesinin durdurulmasına ilişkindir.
Nitekim, İYUK’un 52. Maddesinin 1. Fıkrasının ilk cümlesi de “Temyiz veya istinaf yoluna başvurulmuş olması, hakim, mahkeme veya Danıştay kararlarının yürütülmesini durdurmaz.” şeklinde olup 27. maddeden farklı olarak “yürütmenin” değil “yürütülmesinin” deyimi kullanılmıştır.
C. SONUÇ
İdare, işlemlerini tek taraflı olarak, yani işlemin süjesinin rızası olmaksızın tesis eder ve bu işlemlerin icrasında kamu gücü kullanır. Anayasa uyarınca idarenin her türlü işlemi yargısal denetime tabidir. Bu da hukuk devleti ilkesinin doğal bir sonucudur.
Ancak idari işlemlere karşı yargı merci önünde açılan iptal davaları, işlemin yürütmesini durdurmak için yeterli değildir. Hukuka aykırılığı iddia olunan işlem hakkında yapılacak yargısal denetim tamamlanıncaya kadar işlemin icrasını durdurabilmek için davacı tarafından yürütmenin durdurulması talebinde bulunulabilir.
Yürütmenin durdurulması talebinin kabulü için, işlemin açıkça hukuka aykırı olması ve işlemin uygulanması durumunda telafisi güç veya imkânsız zararlar doğacak olması şartlarının bir arada gerçekleşmesi gerekir.
Bu şartların hukuki dayanağını ise, birbirine paralel düzenlemeler olan, Anayasanın 125. Maddesi ile İdari Yargılama Usulü Kanununun 27. maddesi oluşturmaktadır. Nitekim her iki düzenlemede de anılan şartların birlikte gerçekleşmesi gerektiği vurgulanmıştır.
Bunun yanında, yürütmenin durdurulması talebi, ilk derece yargılamasında ileri sürülebileceği gibi istinaf ve temyiz aşamasında da ileri sürülebilir. İkinci durumda da, davanın reddi kararına karşı istinaf veya temyiz yoluna başvurulması halinde yürütmenin durdurulması kararının verilebilmesi adına, İYUK madde 27’de belirtilen şartlar aranır.
Ne var ki, davanın kabulü kararlarının istinaf veya temyiz edilmesi durumunda, ki bu durum ancak idarenin istinaf veya temyize başvurduğu zaman mümkün olabilir, yürütmenin durdurulması kararının verilebilmesi için aranacak herhangi bir şart düzenlenmemiştir.
Av. Sueda BİNGÖL
Temmuz, 2023
Yararlanılan Kaynaklar:
1. ALBAYRAK SEKBAN, Esengül (2018) İdari İşlem: Hukuka Uygunluk Karinesi. İstanbul Barosu Dergisi, Cilt: 92 Sayı: 2018/3
2. KAPLAN, Gürsel (2019), İddia ve Savunmanın Genişletilmesi veya Değiştirilmesi Yasağı İlkesinin İdari Yargılama Hukukunda Uygulanabilirliği, Dicle Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Cilt: 24, Sayı: 41,
3. KARAKUŞ IŞIK, Zehra (2022), Yürütmenin Durdurulması Kararlarında Gerekçe Sorunu, Ankara Hacı Bayram Veli Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi Cilt:26, Sayı: 1